Les demandes adressées à l’administration
« Sont considérées comme des demandes, au sens du présent code, les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l’administration » · CRPA, art. L. 110-1.
L’accusé de réception
Toute demande fait en principe l’objet d’un accusé de réception, sous réserve notamment des demandes abusives, répétitives ou systématiques et des exceptions réglementaires, par exemple lorsqu’une décision est acquise dans un délai très bref · CRPA, art. L. 112-3.
L’accusé mentionne notamment la date de réception, le délai de réponse, le service compétent, les pièces manquantes et les voies utiles selon que le silence vaut rejet ou acceptation · CRPA, art. R. 112-5.
Le défaut d’indication des voies et délais ne rend pas le recours perpétuel, mais le soumet à un délai raisonnable, en principe un an… · CE, 2016, Czabaj.
… de même que le au défaut ou l’irrégularité de l’accusé de réception · CE, 2020, dpt. de la Loire-Atlantique.
Les décisions implicites
Repère historique du silence valant rejet. Le droit commun est désormais celui du silence valant acceptation au terme de deux mois, sous réserve des nombreuses exceptions prévues par les textes · CE, 2001, Bouraïb.
La décision implicite intervient désormais au bout de 2 mois et vaut en principe acceptation (CRPA, art. L. 231-4 : nombreuses exceptions) · CRPA, art. L. 231-1 s..
Le régime « silence vaut acceptation » s’applique aux demandes adressées à l’administration, sauf exception législative ou réglementaire, notamment lorsque la demande présente un caractère financier, concerne les relations entre l’administration et ses agents, relève d’une procédure particulière ou touche à l’ordre public. Le silence vaut alors rejet lorsque les textes le prévoient.
Lorsqu’une décision implicite intervient dans un domaine où une décision explicite aurait dû être motivée, la demande de communication des motifs, présentée dans le délai utile, proroge le délai de recours jusqu’à l’expiration des deux mois suivant leur communication. Le recours ne peut toutefois être exercé au-delà d’un an après la demande de communication des motifs · CE, avis, 2 oct. 2025, n° 504677.
L’instruction des demandes
L’administration indique les pièces manquantes et fixe un délai pour les produire. Pour une demande d’attribution d’un droit, l’absence d’une pièce ne peut en principe suspendre l’instruction ; exception faite de la pièce indispensable à une instruction valable. L’attribution ne produit effet qu’après réception de la pièce manquante · CRPA, art. L. 114-5 et L. 114-5-1.
L’examen individuel · CE, 1920, Secrettand n’exclut pas le recours à des algorithmes · L. du 6 janv. 1978 dite CNIL, art. 10.
Le recours administratif
Définition : réclamation adressée à l’administration pour régler un différend né d’une décision administrative · CRPA, art. L. 410-1.
- Recours gracieux : auteur de l’acte
- Recours hiérarchique : supérieur hiérarchique
- Recours administratif préalable obligatoire (RAPO) : préalable imposé à l’action en justice
Le juge saisi du rejet d’un recours gracieux doit être regardé comme saisi aussi de la décision initiale · CE, 2018, Bloch.
Portée : un simple rejet, explicite ou implicite, d’un recours gracieux ou hiérarchique ne se substitue pas à la décision initiale ; il la maintient.
→ le contentieux porte donc sur cette dernière, sauf vices propres de la décision de rejet.
La règle vaut expressément pour le recours gracieux ou hiérarchique · CE, 1er déc. 2023, n° 466579.
Réserve : la substitution dépend non du recours lui-même, mais du contenu de la réponse. Retrait, abrogation, réformation ou nouvelle décision complète peuvent faire de cette réponse le nouvel acte faisant grief ; le supérieur hiérarchique dispose plus fréquemment d’un pouvoir de réformation, sans que la substitution soit automatique.
L’autorité saisie d’une demande d’abrogation d’un règlement illégal est tenue d’y déférer, que l’illégalité soit d’origine ou résulte d’un changement de circonstances postérieur · CE, 1989, Cie Alitalia -d’où la recevabilité du recours à tout moment contre un acte réglementaire. Elle n’y est cependant pas tenue si un nouveau changement de circonstances a lui-même fait cesser cette illégalité à la date où elle statue · CE, 10 oct. 2013, Fédération française de gymnastique, n° 359219. A contrario, le recours contre un acte individuel reste irrecevable hors délai.
Les décisions prises sur demande sont exemptées du contradictoire, sauf texte contraire ou sanction · CRPA, art. L. 121-1.
Recours de droit commun / RAPO
| Critère | Recours de droit commun | RAPO |
| Fondement | Aucun texte requis | Texte exprès obligatoire |
| Délai | Facultatif ; à présenter dans le délai contentieux pour conserver ce délai | Fixé par le texte ; à défaut, application du délai de droit commun |
| Autorité | Auteur ou supérieur hiérarchique | Autorité désignée par le texte |
| Situation appréciée | L’autorité réexamine la demande ; le régime contentieux dépend de la nature de la décision initiale | Jour de la décision sur recours, sauf texte contraire |
| Pouvoirs | Confirmer, modifier, abroger ou retirer | Identiques |
| Effet contentieux | Interrompt le délai s’il est présenté à temps, sauf texte spécial contraire | Condition de recevabilité du recours juridictionnel |
| Décision initiale | La décision sur recours est examinée avec la décision initiale | Substitution de la décision sur RAPO |
Les deux régimes de recours
Le recours administratif de droit commun
Le recours gracieux ou hiérarchique est facultatif. Lorsqu’il est présenté dans le délai de recours contentieux, il interrompt ce délai, qui recommence à courir à compter de la décision explicite ou implicite rendue sur le recours. Présenté tardivement, il peut être examiné par l’administration mais ne conserve pas, en principe, le délai contentieux.
L’administration ne dispose pas de la faculté de déposer une question préjudicielle · CE, 1954, Flamand.
Lorsqu’il est présenté à temps, le recours interrompt le délai contentieux jusqu’à la réponse explicite ou implicite ; le silence vaut rejet et la décision sur recours est examinée avec la décision initiale.
Pour un recours administratif adressé par voie postale, la date à retenir afin de vérifier qu’il a été formé dans le délai utile est la date d’expédition, le cachet de la poste faisant foi · CE, 30 juin 2025, n° 494573.
Exception législative : dans le contentieux des autorisations d’urbanisme, le recours gracieux ou hiérarchique des tiers n’a plus, dans les cas prévus par le code de l’urbanisme, d’effet prorogatif sur le délai contentieux.
Le recours administratif préalable obligatoire (RAPO)
Le RAPO procède nécessairement d’un texte exprès, qui détermine le délai de recours et l’autorité compétente. Certains RAPO sont soumis à procédure contradictoire. Le régime général du Code des relations entre le public et l'administration ne s’applique pas aux relations entre l’administration et ses agents, régies par leurs textes propres.
La décision soumise à RAPO doit le mentionner dans les voies et délais ; à défaut, elle n’est soumise à aucun délai, sous réserve du délai raisonnable · CRPA, art. L. 412-3.
Régularisation possible si le délai raisonnable est respecté.
Lorsque la décision ne mentionne pas l’obligation de former un RAPO, son délai ni l’autorité compétente, le délai raisonnable est interrompu par le recours juridictionnel prématurément introduit ; le délai légal recommence à courir à compter de la notification de la décision juridictionnelle rejetant ce recours faute de RAPO · CE, 2017, Amar.
Qualité pour agir et pouvoirs de l’autorité saisie
La qualité pour agir
Seules les personnes expressément énumérées par les textes instituant un RAPO sont soumises à ce régime · CE, 2006, Sté Leroy Merlin.
Seules les personnes ayant exercé un RAPO peuvent exercer un recours contre la décision de rejet · CE, 2013, Sté Coutis.
Les pouvoirs de l’autorité saisie
L’autorité compétente pour le RAPO a les mêmes pouvoirs que l’autorité chargée du recours de droit commun.
L’administration statue selon la situation de fait et de droit à la date de sa décision, sauf texte contraire · CRPA, art. L. 412-5.
L’auteur de la décision initiale peut toujours la retirer pour illégalité tant que la décision sur RAPO n’est pas intervenue · CRPA, art. L. 412-6.
L’autorité hiérarchique peut toujours réformer ou annuler une décision de son subordonné · CE, sect., 24 juin 1949.
Articulation avec le recours contentieux
La décision rendue sur RAPO se substitue à la décision initiale, contrairement au recours de droit commun · CRPA, art. L. 412-7.
→ il purge ainsi l’acte initial de tous ses vices.
Toutefois, si le RAPO n’a pas suivi la même procédure et que la décision initiale est entachée d’un vice substantiel, ce vice peut être invoqué · CE, 2005, Houlbrèque.
La décision de refus doit être motivée · CRPA, art. L. 412-8.
Recours contentieux introduit avant RAPO = irrecevable · CE, 2018, SCI Cora.
RAPO hors délai = irrecevabilité du recours contentieux · CE, 2013, Sté Coutis.
Fraus omnia corrumpit -l’acte individuel obtenu par fraude est toujours susceptible d’être retiré ou abrogé · CE, 2018, SCI Cora, même au-delà du délai de droit commun · CRPA, art. L. 241-2.
→ V. Les actes administratifs unilatéraux, sur le retrait des décisions créatrices de droits.
Pour les concours et examens : relier le Code des relations entre le public et l'administration, accès au juge et qualité de la relation administrative dans un plan moins purement contentieux.