Les actes administratifs unilatéraux

L’identification des actes

Définition : l’acte administratif unilatéral (AAU) est pris par une autorité administrative, éventuellement après consultation, délibération ou négociation, et produit des effets de droit sans requérir le consentement de son ou de ses destinataires.

→ il constitue, avec le contrat, l’un des deux moyens d’action juridique de l’administration.

C’est le contenu, et non la dénomination, qui caractérise l’acte :

• les contrats d’adhésion de l’administration (ex. : concession funéraire) restent des contrats ;

• les actes unilatéraux négociés demeurent des actes unilatéraux ;

• les accords collectifs de la fonction publique peuvent, dans les domaines prévus par la loi, comporter des mesures réglementaires et des engagements de l’autorité administrative ; leurs clauses réglementaires font grief et sont susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir (REP) Présomption simple d’administrativité liée à l’auteur de l’acte (sauf domaine privé et gestion des services publics industriels et commerciaux (SPIC)) · CE, Ass., 10 déc. 2025, Fédération FO, n° 494928 ;

• le cahier des charges élaboré par le ministre et le président d’un établissement public est un acte unilatéral émanant du seul ministre ;

• la fixation des prix négociée avec les syndicats professionnels, annexée à un arrêté ministériel, constitue un acte unilatéral formant un tout ;

• de même pour les tarifs des praticiens de santé négociés, puis édictés par le ministre ;

• les conventions comportant des règles d’organisation du service sont des actes unilatéraux ;

• les contrats accordés par l’Arcom à des exploitants sont des actes unilatéraux ;

• les contrats de concession de SP ou de travaux publics sont des actes mixtes (selon DUGUIT : les clauses relevant du régime de la régie sont réglementaires, les autres sont contractuelles).

Présomption simple d’administrativité liée à l’auteur de l’acte (sauf domaine privé et gestion des SPIC) · CE, 1907, Cie des chemins de fer de l'Est.

Il en va ainsi des décisions d’organisation du service public (SP) au sein d’un SPIC · TC, 1968, Ép. Barbier.

Présomption simple de soumission au droit privé des actes émanant des personnes privées, sauf lorsqu’elles exercent une prérogative de puissance publique · CE, 1943, Bouguen.

Le privilège du préalable : les actes administratifs unilatéraux sont immédiatement exécutoires (présomption de légalité), suivant l’« autorité de la chose décidée » (HAURIOU M.) dont bénéficie l’administration.

L’administration est irrecevable à solliciter du juge une décision qu’elle peut prendre elle-même · CE, 1913, Préfet de l’Eure.

Les classifications des actes

Les actes : ordonnances (Président de la République), décrets (Président de la République et Premier ministre), arrêtés (ministres), délibérations (organes collégiaux : collectivités territoriales (CT), établissements publics (EP), AAI, API) ; règlements, décisions, directives, circulaires, instructions, schémas, plans…

⇒ La plupart des actes réglementaires relèvent de la compétence du Conseil d'État en premier ressort (CJA, art. R. 311-1) : d’où l’importance de la distinction.

Distinctions : décisoire / non-décisoire ; réglementaire / individuel ; créateur de droits / non-créateur de droits (concerne uniquement les décisions individuelles).

→ l’acte réglementaire est créateur de normes (il modifie l’ordonnancement juridique), mais n’est jamais créateur de droits acquis au sens du régime du retrait ; l’acte individuel concrétise une situation juridique et peut, seul, créer de tels droits.

L’acte faisant grief

Définition : la décision faisant grief est celle qui modifie l’ordonnancement juridique ou affecte la situation juridique de son destinataire ; c’est une condition de recevabilité du recours, à défaut de laquelle il est irrecevable.

Le refus d’adopter un règlement est une décision réglementaire susceptible de recours · CE, 1973, Richardi.

« Refuser de philosopher, c’est philosopher », CHAPUS R.

Les mesures d’ordre intérieur

Les mesures d’ordre intérieur (auparavant insusceptibles de recours) sont susceptibles de REP si elles affectent sensiblement les droits ou libertés de l’intéressé (en l’espèce, sanctions disciplinaires dans l’armée, en prison) · CE, 1995, Hardouin ; CE, 1995, Marie. Le critère à retenir pour juger de la recevabilité de la demande dirigée contre une mesure d’ordre intérieur est l’effet concret sur les droits de l’intéressé, et non plus la nature de la mesure · CE, 2007, Boussouar, Planchenault et Payet.

→ le refus d’acheminer du courrier entre détenus est une mesure d’ordre intérieur (survivance limitée de la notion) · CE, 2000, Frérot.

Les mesures d’ordre intérieur sont nécessairement des actes impératifs : les circulaires n’en sont pas.

N.B. : les circulaires indicatives ne sont pas impératives, et les circulaires impératives sont susceptibles de recours et ne peuvent donc pas être des mesures d’ordre intérieur · CE, 2002, Duvignères.

Les documents de portée générale

Les documents de portée générale, recommandations, prises de position et autres actes de droit souple sont susceptibles de recours lorsqu’ils sont de nature à produire des effets notables sur les droits ou la situation des personnes concernées, ou ont pour objet d’influer significativement sur les comportements · CE, 2020, GISTI.

→ une FAQ peut être considérée comme un acte attaquable (FAQ ministérielle interprétant les conditions d'accès au fonds de solidarité covid-19) · CE, 2023, A... .

Les actes exclus de la catégorie

Ne sont pas des actes administratifs unilatéraux au sens de la jurisprudence administrative :

• les actes de gouvernement ;

• les documents administratifs au sens de la CADA ;

• les actes de droit privé prévus par le Code civil.

L’élaboration des actes

La compétence de l’auteur

Les ministres ne disposent d’aucun pouvoir réglementaire sans texte (conformément à la hiérarchie des actes administratifs, un décret peut renvoyer à un arrêté) · CE, 2010, min. de la Défense.

Par exception, ils disposent d’un pouvoir réglementaire d’organisation de leur administration · CE, 1936, Jamart.

Des organismes privés chargés d’un SP peuvent avoir un pouvoir réglementaire (en l’espèce, les ordres professionnels ; V. aussi TC, 1968, Ép. Barbier pour les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), et CE, 1974, Fédé. fr. d'articles de sport pour les fédérations sportives) · CE, 1943, Bouguen.

→ Pas de question préjudicielle de la part de l’administration (LAFERRIÈRE : « l’administrateur ne juge pas, il agit à ses risques et périls ») : la décision serait illégale pour incompétence négative ou erreur de droit ; l’administration doit rendre la décision la plus opportune (ou ne pas en rendre) en tenant compte des informations dont elle dispose = théorie des apparences.

L’identification de l’auteur :

• Tout acte administratif décisoire, individuel ou réglementaire (CE, 2016, Sté Advanced Technical Fabrication), doit comporter le nom, le prénom et la signature de son auteur, sauf circonstance particulière (terrorisme) · CRPA, art. L. 212-1 (L. du 12 avr. 2000 dite DCRA).

  → La règle ne s’applique pas entre personnes publiques · CE, 2020, AP-HP c/ ONIAM.

• La seule mention de la qualité de l’auteur de l’acte suivie d’une signature illisible, serait-ce une autorité unique comme le maire de la commune, est illégale pour vice de forme · CE, 2009, Cne d'Auvers-sur-Oise.

• La notification d’une décision par téléservice peut dispenser de la reproduction matérielle de la signature, mais non de l’identification de son auteur : prénom, nom, qualité et service d’appartenance doivent demeurer accessibles · CE, 5 mars 2024, n° 489189.

La décision doit émaner de l’autorité compétente en personne (ou de son délégataire régulièrement investi) ; en l’espèce, illégalité des décisions prises par un adjoint prétendant assurer l’intérim du maire · CE, 1973, Cne d’Hyères.

Le fonctionnaire désinvesti doit continuer d’expédier les affaires courantes dans l’attente de son successeur, sauf instruction administrative contraire · CE, 1902, Cne de Louvilliers-en-Drouais · CE, 1973, Serre (pour un préfet) et CE, 1883, Moissy (pour un maire).

Les délégations

Les autorités administratives peuvent consentir des délégations de compétence au profit de leurs adjoints et de leurs subordonnés · CE, 1984, Asso. des administrateurs civils du Sud-Est à la culture.

Elles doivent satisfaire quatre conditions, au risque de constituer une illégalité pour incompétence des actes pris par le délégataire :

1/ : la délégation doit être autorisée par un texte adéquat · CE, 1949, Roncin.

2/ : la délégation doit être explicite, de façon qu’il n’y ait aucun doute sur son existence, et suffisamment précise quant à l’étendue des compétences déléguées · CE, 1964, Fédé. de l’éduc. nat’le.

3/ : la délégation ne peut pas être totale · CE, 1949, Couvrat.

4/ : s’agissant d’un acte réglementaire, la délégation entre en vigueur à condition de faire l’objet d’une publication · CE, 1950, Meynier.

Délégation de signature : consentie à un subordonné nominativement désigné, elle devient caduque avec son départ. Pour être opposable aux administrés, elle doit faire l’objet de la publicité requise par les textes applicables ; une simple notification interne ne suffit pas. Le délégataire ne peut pas subdéléguer, sauf si la délégation le prévoit en désignant nominativement les subdélégués ; le délégant reste l’auteur juridique de l’acte et ne perd pas sa compétence.

Délégation de pouvoirs : transfère la compétence elle-même à une personne, subordonnée ou non. CE, 1969, André : le délégataire de compétence ne peut pas subdéléguer (il peut seulement consentir des délégations de signature pour l’exécution de sa compétence) ; le délégant est dessaisi et ne peut plus l’exercer, tandis que le délégataire devient l’auteur juridique de l’acte et engage sa responsabilité personnelle.

Exemples de textes d’habilitation : C°, art. 13 (le Président de la République peut déléguer par décret son pouvoir de nomination de fonctionnaires au Premier ministre) ; C°, art. 21 (le Premier ministre peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres) ; D. du 23 janv. 1947 (les ministres peuvent déléguer certaines de leurs attributions aux membres de leur cabinet, à des fonctionnaires de leurs services et à des préfets…).

N.B. : les ministres, les préfets et les autorités exécutives des CT disposent de régimes de délégations de signature propres, qui les rendent pérennes pour assurer la continuité de l’État.

La suppléance et l’intérim

L’empêchement ou la désinvestiture de l’autorité administrative : en cas de désinvestiture, la compétence est généralement transférée à l’autorité qui l’a investie.

Si le remplacement n’est pas immédiat, l’autorité désinvestie reste provisoirement en fonction pour l’expédition des affaires courantes (i.e. celles pour lesquelles il n’y a pas vraiment de choix) · CE, 1952, Synd. rgn'l des quotidiens d'Algérie.

→ C’est le cas du gouvernement démissionnaire · CE, 1988, Cne de Pomerol.

La suppléance concerne les situations où une autorité remplace provisoirement une autorité désinvestie ou empêchée (ex. : Président de la République et Pdt du Sénat / maire et adjoint).

L’intérim concerne les situations où, sans texte, une autorité hiérarchique assure la continuité du service d’une personne désinvestie ou empêchée : cette possibilité a été validée par le Conseil d'État.

Le fonctionnaire de fait

« Un fonctionnaire irrégulièrement nommé aux fonctions qu’il occupe doit être considéré comme légalement investi desdites fonctions tant que sa nomination n’est pas annulée » · CE, 1923, Asso. des fonctionnaires de l’adm. centrale des postes et télégraphes.

« Tant que sa nomination n’est pas annulée, un agent public même irrégulièrement nommé accomplit valablement les actes relevant de sa fonction » · CE, 1995, Robert.

L’annulation n’a de portée que pour l’avenir (préfet de police maintenu après l’âge légal de la retraite) · CE, 2001, Mtimet.

Même solution après annulation des élections… · CE, 1905, Élections de Saint-Priest-Taurion.

… sauf fraude · CE, 1961, Cne du Moule.

Les consultations préalables

Les consultations institutionnelles sont facultatives ou obligatoires ; elles donnent lieu à un avis simple, sauf disposition contraire.

Depuis CE, Ass., 23 déc. 2011, Danthony, n° 335033, le vice tiré de la méconnaissance de la règle de consultation est en principe régularisable par le juge : il n'entache d'illégalité la décision que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur son sens, ou s'il a privé les intéressés d'une garantie — que la consultation soit obligatoire ou facultative (le considérant de principe vise expressément les procédures « suivies à titre obligatoire ou facultatif »). Seule fait exception l'avis obligatoire du Conseil d'État, qui échappe à ce raisonnement (voir infra).

Consultation facultative : elle ne lie pas l'autorité administrative, de sorte que la décision prise sur ce seul fondement est illégale · CE, 1997, Cornebois.

→ l'administration peut apporter (ou non) toute modification à son projet après réception de l'avis, sans être tenue d'en provoquer un nouveau · CE, 1974, Synd. nat'l CGT-FO des fonctionnaires et agents du commerce intérieur et des prix.

Consultation obligatoire : l'administration peut adopter le projet initial ou celui proposé par l'avis rendu, s'il en existe un (CE, 1962, Union gale des synd. mandataires des halles centrales) · CE, 1954, Cne de Willer-sur-Thur.

→ elle ne peut pas, en revanche, ajouter des dispositions n'ayant pas été soumises à la consultation · CE, 1958, Synd. autonome des greffiers.

L'avis conforme, considéré comme une codécision (sans que l'organisme consulté ne soit juridiquement un véritable coauteur), doit être motivé au même titre que la décision · TA Limoges, 2002, GAEC de la Rose.

→ l'illégalité de l'avis conforme, suivi par la décision, entache la décision d'illégalité · CE, 2001, Eisenchteter.

En dehors du cas de l’avis conforme, un vice affectant une procédure administrative préalable -obligatoire ou facultative, y compris une consultation- n'entache d'illégalité la décision que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur son sens, ou s'il a privé les intéressés d'une garantie · L. du 17 mai 2011, art. 70 ; CE, 2011, Danthony.

→ Cette solution a absorbé l'ancienne théorie in abstracto des formalités substantielles/non substantielles (appréciation mécanique et automatique) au profit d'un contrôle in concreto des effets réels du vice : depuis 2011, le juge ne qualifie plus une consultation de « formalité substantielle » pour en tirer une annulation automatique.

Réserve prévue par CE, 2011, Danthony : le considérant de principe exclut son bénéfice lorsque l'omission d'une procédure obligatoire affecte la compétence de l'auteur de l'acte.

→ tel est le cas de l'avis obligatoire du Conseil d'État conditionnant la catégorie juridique de l'acte (« décret en Conseil d'État ») : sa méconnaissance est donc insusceptible de régularisation par la voie du contrôle de l'influence concrète · CE, 1955, Andréani. V. aussi CE, 1994, Synd. CFDT Interco Maine-et-Loire.

→ Dans le même sens, systématisant la solution, hypothèse de la privation d'une garantie · CE, 2011, Danthony.

Un vice de procédure tenant au défaut de consultation peut être couvert par le comportement de l'organe consulté lui-même, indépendamment du test Danthony · CE, 2017, Pdt du Sénat : en l'espèce, l'article 13, alinéa 5, de la Constitution imposait de recueillir l'avis de la commission des lois du Sénat avant la nomination du président de la commission prévue à l'article 25 ; le président de la République n'a pu obtenir cet avis parce que la commission des lois a elle-même refusé de se réunir dans un délai raisonnable pour procéder à l'audition requise ; le Conseil d'État en déduit que ce refus a placé le Président de la République dans l'impossibilité de consulter, ce qui neutralise le vice de procédure.

→ Cette solution étend la théorie des formalités impossibles au-delà de l'impossibilité matérielle ou de l'urgence classiquement retenues : elle couvre aussi l'obstruction, la mauvaise volonté ou l'attitude dilatoire de l'organe consultatif (défection systématique de ses membres, refus d'émettre un avis, atermoiements…).

Le mécanisme diffère de Danthony : il ne s'agit pas d'apprécier si le défaut de consultation a influencé le sens de la décision, mais de constater que l'administration n'est pas responsable de l'absence de consultation -logique pragmatique voisine, mais fondement distinct.

Le juge administratif contrôle aussi la composition de l'organisme consulté (impartialité en tant que principe général du droit (PGD), parité et expertise technique), le respect des règles de quorum, et vérifie que la procédure a permis à l'organisme de rendre un avis éclairé et collégial.

Les consultations ouvertes : enquête publique (ex. : expropriation, environnement), débats publics, principe de participation du public.

La signature

L’acte administratif unilatéral peut résulter du comportement de l’administration (absence de formalisme) · CE, 1986, Cusenier (aff. des colonnes de Buren).

La forme de l’acte importe peu, même lorsque la loi prévoit son application par de tels actes réglementaires ; ces dispositions peuvent résulter d’une simple lettre du ministre qui ne se distingue que par une différence de rédaction · CE, 1948, Roche.

À tel point que même la hiérarchie peut s’en trouver mélangée, puisque circulaires (réglementaires) et arrêtés sont interchangeables · CE, 1948, Ch. synd. du livre du dpt. de Constantine.

C’est d’un simple usage que résulte l’indication de la date de la décision, qui n’est donc pas un vice de forme · CE, 1952, Sté Balenciaga.

Lorsque la décision est écrite, elle comporte nécessairement la signature manuscrite de son auteur · CE, 1990, Torras.

Lorsque la décision est soumise à contreseing, son absence entache la décision d’incompétence · CE, 1998, Sté Demesa.

Les formalités des actes

L’existence, l’entrée en vigueur et l’opposabilité

L’acte administratif existe juridiquement dès lors qu’il est signé par son auteur (avant la signature, il s’agit d’un projet insusceptible, en principe, d’exécution ou de recours), peu importe le respect des règles de publicité. La signature ne suffit pas, pour autant, à le faire entrer en vigueur · CE, 1990, Conf. nat. des asso. familiales catholiques.

C’est au jour de la signature de l’acte (et non de sa publication) que le juge se place pour en apprécier la légalité · CE, 1951, Lassus et Cottin.

L’acte est susceptible de recours dès sa signature · CE, 1959, Synd. général des ingénieurs-conseils.

Les actes créateurs de droits sont opposables par leurs titulaires dès leur signature · CE, 1952, Mattéi.

L’annonce d’un acte réglementaire n’est pas, en principe, un acte susceptible de recours, sauf lorsqu’elle a pour effet d’influer significativement sur les comportements · CE, 2022, Asso. Territoire de Musiques.

Les actes entrent en vigueur au lendemain des mesures de publicité.

Consécration des décisions implicites, désormais d’acceptation par principe (CRPA, art. L. 231-1) et attaquables dans le délai de recours de 2 mois, avec possibilité de demander une décision explicite · L. du 12 avr. 2000.

La publicité

À défaut de publicité (publication ou notification), l’acte administratif est dépourvu de force obligatoire (exception : décision individuelle favorable, entrée en vigueur au jour de sa signature).

L’acte entre en vigueur au lendemain de la mesure de publicité (sauf urgence) · CRPA, art. L. 221-2.

Publication des instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles comportant une interprétation du droit positif ou une description des procédures. Les instructions et circulaires non publiées sont réputées abrogées ; le délai réglementaire est de 4 mois à compter de leur signature · CRPA, art. L. 312-2.

Les documents concernés, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’État et publiés sur les sites désignés, peuvent être invoqués par toute personne. Leur interprétation, même erronée, est invocable tant qu’elle n’est pas modifiée et que son application ne porte pas atteinte aux droits des tiers · CRPA, art. L. 312-3.

Le contradictoire

La procédure contradictoire préalable s’applique principalement aux décisions individuelles devant être motivées en vertu du CRPA, art. L. 121-1 et aux sanctions, même sans texte. Toutes les décisions individuelles défavorables n’y sont donc pas automatiquement soumises · CE, 1944, veuve Trompier-Gravier.

Les décisions défavorables entrent en vigueur au moment de leur notification (cas normal).

→ Ce principe est respecté, sans texte, lorsque l’autorité administrative a mis l’intéressé en mesure de présenter des observations écrites et orales, et de se faire assister par un tiers de son choix, dont un avocat (ces facultés doivent être portées à sa connaissance).

N.B. : l’obligation de procédure contradictoire ne s’applique pas aux « demandes » au sens de CRPA, art. L. 110-1 (en ce comprises les recours administratifs et les demandes indemnitaires).

L’ensemble des recours formés contre les sanctions administratives relève du plein contentieux · CE, 2009, Sté ATOM.

Contrôle normal sur les sanctions professionnelles (nécessité et proportionnalité)

→ CE, 2015, Boromée : id. pour les sanctions disciplinaires pénitentiaires · CE, 2007, Arfi.

Le principe cède devant l’urgence ou des circonstances exceptionnelles, ainsi qu’en cas de compétence liée.

La motivation

L’obligation de motivation marque l’abandon du principe, en vigueur depuis l’Ancien Régime, selon lequel l’action de l’administration est secrète et s’impose aux sujets : elle révèle la nouvelle relation que l’administration doit entretenir avec les citoyens.

Il ne s’agit pas d’un PVC, sauf pour les décisions infligeant des sanctions · Cons. constit., 2001, L. portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les AT/MP.

La motivation doit être rédigée de sorte que son destinataire puisse en connaître les motifs « à la seule lecture de la décision » · CE, 1982, Kairenga.

L’obligation de motivation cède devant l’urgence absolue, le secret médical et les plus grands intérêts de l’État.

Obligation de motivation uniquement si un texte le prévoit, à défaut il n’y a pas d’illégalité pour défaut de motivation · CE, 1880, Harouel et Morin.

À défaut de réponse à la demande de motivation explicite dans le délai de recours contentieux, la décision implicite de rejet devient illégale pour défaut de motivation · CE, 1985, Testa (consacré par CRPA, art. L. 232-4).

La motivation d’une décision disciplinaire constitue une garantie au sens de la jurisprudence Danthony (défaut de motivation = vice de forme).

La non-rétroactivité

Principe de non-rétroactivité des actes administratifs · CE, 1948, Sté du journal L'Aurore.

« Une nouvelle réglementation ne s’applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date », sauf loi contraire · CRPA, art. L. 221-4.

La disparition des actes

Le retrait

Définition : le retrait fait disparaître l’acte rétroactivement, comme s’il n’avait jamais existé.

Le retrait des actes non créateurs de droits est toujours possible ; celui des décisions créatrices de droits obéit au régime restrictif exposé au FOCUS ci-dessus (délai de 4 mois, sauf fraude ou droits intangibles).

L’abrogation

Définition : l’abrogation fait disparaître l’acte pour l’avenir seulement ; c’est, en principe, le seul cas de sortie de vigueur non rétroactif.

Lorsque l’abrogation d’un règlement illégal est demandée, il doit être abrogé ; cette illégalité peut résulter de circonstances postérieures à son édiction · CE, 1989, Cie Alitalia.

La caducité, la désuétude et l’annulation

La sortie de vigueur d’un texte réglementaire résulte de son abrogation, de sa caducité, de sa désuétude ou de son annulation.

En principe, pas de caducité sans texte (ex. : autorisation de l’Arcom non exploitée dans un délai fixé, permis de construire de 2 ans, expropriation à délai fixé par la décision).

Elle peut être constatée lorsque l’acte régissait des situations aujourd’hui disparues (Harkis).

Le contrôle de légalité de l’acte

Principe : tant que l’auteur d’un acte ne l’a pas modifié, il est tenu de le respecter (CE, 1964, Samoël).

Le REP est un « instrument mis à la portée de tous au service de la légalité », (LAFFERIERE, ccl sous CE, 1912, Lafage).

Ayant institué une commission chargée d’examiner le cas de personnels susceptibles d’encourir une sanction disciplinaire, le ministre n’avait pas le pouvoir de se dispenser de la consulter · CE, 1948, Tracou.

L’auteur est tenu de s’y conformer en prenant d’autres actes de même valeur · CE, 1983, Club sportif et familial de la Fève.

Les autorités administratives supérieures ont l’obligation de respecter les règlements édictés par les autorités inférieures compétentes (en l’espèce, obligation pour le ministre de se conformer aux règlements municipaux pour prononcer l’admission à la retraite du personnel communal) · CE, 1931, Cne de Clamart.

Sanction : le requérant peut demander au juge administratif l’annulation d’une décision illégale, emportant anéantissement rétroactif ; il peut également dénoncer l’illégalité par une exception d’illégalité, dont le régime diffère selon la nature de l’acte visé -imprescriptible à l’encontre d’un acte réglementaire (sous la réserve, depuis 2018, des vices de forme et de procédure), mais recevable contre un acte non réglementaire seulement tant que celui-ci n’est pas devenu définitif (sauf opération complexe) ; il peut enfin, devant le juge pénal, soulever des moyens d’illégalité lorsque la solution du litige dépend d’un acte administratif (question préjudicielle en cas de difficulté sérieuse).

Moyens de légalité (généralités) : ces moyens juridiques sont invocables en REP, en RPC et en exception d’illégalité (L. des 7 et 14 oct. 1790 : « réclamations d’incompétence », puis vices de procédure et de forme · CE, 1875, Pariset : détournement de pouvoir · CE, 1914, Gomel : qualification juridique des faits · CE, 1916, Camino : exactitude matérielle des faits).

Principe de l’économie des moyens : le juge fonde discrétionnairement l’annulation sur le moyen de son choix.

Toutefois, depuis CE, 2018, Sté Eden, le juge est tenu de choisir le moyen le plus adéquat pour prononcer une injonction demandée, ou de respecter la hiérarchisation des moyens proposée par le requérant (demande principale / subsidiaire).

Causes juridiques : moyens de légalité interne / moyens de légalité externe.

L’annulation fondée sur un moyen de légalité externe n’empêche pas l’administration de prendre une décision identique, tandis que l’annulation fondée sur un moyen de légalité interne la prive en principe de cette faculté.

N.B. : le juge interprète les écritures mal rédigées (un requérant qui réclame une somme d’argent plutôt que l’annulation du refus de la lui attribuer voit son recours qualifié de REP en dépit de cette mauvaise rédaction) ; les conclusions accessoires (frais, injonction) doivent être explicitement présentées comme telles.

En principe, les moyens d’illégalité ne sont pas d’ordre public, sauf : incompétence de l’auteur de la décision, méconnaissance du champ d’application de la loi au sens large (temporel, territorial ou matériel), inexistence juridique de l’acte, rétroactivité illégale de l’acte, nullité d’un contrat.

Les conclusions reconventionnelles sont irrecevables dans le contentieux de l’annulation · CE, 1967, Noble.

Les moyens de légalité externe

Les moyens de légalité externe portent sur la façon dont on a décidé.

La compétence

Moyen d’ordre public (ratione loci, temporis ou materiae) · CE, 1961, Alfred-Joseph.

Théorie du fonctionnaire de fait ; l’incompétence peut aussi être couverte en cas d’urgence · CE, 1876, Ducatel · Cass., 1883, Engel et Pélissier (aff. des mariages de Montrouge).

Vice de procédure et vice de forme

Vice de procédure : méconnaissance d’une règle organisant la procédure d’élaboration · CE, 2011, Danthony : annulation seulement si influence sur le sens de la décision ou privation d’une garantie.

Vice de forme : présentation extérieure de l’acte (instrumentum) : signature, contreseing et motivation · CE, 2018, Féd. des fin. et des aff. éco. de la CFDT : inopérance des moyens de forme/procédure hors délai.

Les moyens de légalité interne

Les moyens de légalité interne portent sur le contenu, les motifs et le but.

Violation de la loi et erreur de droit

La violation directe affecte le contenu ou l’objet de la décision. L’erreur de droit concerne les motifs et la cause de la décision, y compris l’application dans le temps, l’exception d’illégalité, l’inconventionnalité ou la QPC.

Erreur de fait et qualification juridique

L’erreur de fait est l’inexactitude matérielle des faits · CE, 1916, Camino. L’erreur de qualification juridique applique la bonne règle aux faits constatés · CE, 1914, Gomel.

Détournement de pouvoir

Le détournement concerne le but de la décision · CE, 1875, Pariset · CE, 1954, Soulier · CE, 1960, Sté Frampar.

L’exécution des actes

Le Conseil d'État a élaboré une jurisprudence sur l’exécution forcée des décisions administratives.

« Code de l’exécution forcée » (CHAPUS R.) · TC, 1902, Sté immo. de St-Just.

L’exécution forcée

Conditions. L’exécution ne peut être forcée que :

• si un texte le prévoit (réquisitions militaires, mesures d’expulsion…) ;

• en cas d’urgence (ex. : destruction d’un navire chargé d’explosifs en haute mer) ;

• ou, à défaut de texte et d’urgence, lorsque la résistance de l’administré est caractérisée et qu’il n’existe pas de texte pénal applicable.

Les sanctions

En dehors des pouvoirs de contrainte que représente l’exécution forcée, l’administration dispose des poursuites pénales et administratives, soumises aux principes de la motivation, du contradictoire et de l’impartialité ; elles sont toujours susceptibles de recours et bornées par le maximum légal des peines.

Les limites de l’exécution administrative

Le défaut d’exécution est fautif et engage la responsabilité de l’État ; une exécution forcée irrégulière peut, à l’inverse, dégénérer en voie de fait · TC, 1935, Action française.

Les décisions de refus, ou celles qui ne sont pas entrées en vigueur à défaut de publication, ne sont pas « exécutoires » ; elles n’en sont pas moins attaquables devant les juridictions administratives · CE, 1959, Synd. général des ingénieurs-conseils.

Pour les concours et examens : l’AAU reste un acte de puissance, mais il est de plus en plus encadré par des exigences de qualité normative et procédurale.