Les principes constitutifs de l’Etat
Les critères historiques
Définition : personne morale de nature particulière (souveraineté, unité, universalité) disposant de la compétence de la compétence ; source du droit (compétence de la compétence), garant du droit (monopole de la violence légitime), soumis au droit (Etat de droit : DDHC, art. 16) ; chargé de l’administration (C°, art. 20).
« En France, l’histoire de l’Etat est inséparable de celle de la nation » (STIRN B., AGUILA Y.).
« Une nation est une âme, un principe spirituel » (RENAN E.), « un rêve en commun » (MALRAUX).
Critères : population, territoire, pouvoir organisé.
Architectes historiques : Ph. Auguste (1180-1223), Ph. le Bel (1285-1314) / E. de Marigny et G. de Nogaret, puis J. Bodin (1576). V. infra La réforme de l’Etat français.
Mouvement : Etat monarchique > Etat providence > Etat stratège.
La personnalité morale
Définition : groupement d’intérêts collectifs considéré comme un sujet de droit.
Les personnes publiques en France : l’Etat, les collectivités territoriales (CT), les GIP, les API et les personnes publiques sui generis ; elles détiennent des prérogatives exorbitantes du droit privé (même arrêt).
« L’Etat, c’est moi » : personnification de l’Etat par le souverain.
→ La démocratie impose de conceptualiser la personnalité de l’Etat à travers l’idée de nation, dont il découle qu’il n’y a pas de personne physique publique (TC, 1873, Blanco).
La réforme de l’Etat français
« Un architecte qui, par l’excellence de son art, corrige les défauts d’un ancien bâtiment et qui, sans l’abattre, le réduit à quelque symétrie supportable, mérite bien plus de louange que celui qui le ruine tout à fait pour refaire un nouvel édifice parfait et accompli » (RICHELIEU).
L’Ancien régime
Tocqueville a montré que la Révolution a prolongé l’héritage de l’Ancien régime à l’égard du rôle de la “puissance publique”.
Philippe le Bel (roi de 1285 à 1314), avec Enguerrand de Marigny et Guillaume de Nogaret, réforment l’Etat en s’affranchissant de la papauté et en mettant fin au système féodale ; ils créent le Conseil du roi et la Chambre des aides.
Le Cardinal de Richelieu (suivi dans l’esprit par Mazarin) crée les premières compagnies à monopole, la colonisation démarre.
Colbert est l’architecte principal de l’administration moderne. Le Conseil d’Etat du roi prend des décisions administratives et juridictionnelles ; de grandes ordonnances organisent la justice (et la marine).
La Révolution éclate dans un contexte de crises financière, morale et politique.
La période post-révolutionnaire
Le Conseil d’Etat est chargé de « rédiger les projets de lois et les règlements de l’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative » (V. L’organisation et le fonctionnement de la juridiction administrative) · C° an VIII, art. 52.
On y accède par concours (égalité d’accès aux emplois publics).
La commission du contentieux est créée en 1806 ; dans le cadre de la justice retenue, les décisions étaient préparées, puis signées par le chef de l’Etat, puis les ministres suivant la théorie du ministre-juge (en pratique, la proposition était systématiquement suivie).
La Vème République
Le général de Gaulle modernise l’Etat (création de l’ENA, décentralisation), en poursuivant la tradition de l’Ancien régime (retour des ordonnances, élection du chef de l’Etat au SUD).
La Vème République a connu diverses périodes de réformes : création des autorités administratives indépendantes (régulation, protection des droits fondamentaux), adaptation des agences publiques (santé, technologie, environnement…), poursuite des mouvements de décentralisation et de déconcentration (le Préfet n’est plus l’autorité exécutive décisionnaire au niveau du département), privatisations avec accroissement du contrôle sur les activités économiques, démocratie participative.
Enjeux contemporains : inflation et instabilité normative (codification, commission BALAI), complexité des cartes administratives, contraintes budgétaires.
Encadrement supérieur : depuis 2023, les nouveaux recrutements dans l’encadrement supérieur administratif de l’État relèvent du corps des administrateurs de l’État, dans une logique de mobilité et d’interministérialité.
L’administration de l’Etat en France
« Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution » · DDHC, art. 16 ⇒ La Constitution est le premier acte juridique par lequel l’Etat se soumet au droit (elle impose l’Etat de droit).
« La France est une République indivisible » · C°, art. 1er.
« La justice est rendue de façon indivisible au nom de l’Etat » · CE, 2004, Popin.
Les démembrements de l’Etat (collectivités et établissements) répondent au principe de spécialité (respectivement “territorial” et “fonctionnel”).
L’administration centrale
Le pouvoir exécutif est à la fois politique et administratif : au niveau national il représente, avec l’administration qui se confond avec lui, l’unité de l’Etat.
Les membres de l’exécutif prennent des décisions à titre individuel ou conjoint, jamais collégial.
« Le gouvernement dispose de l’administration » (centrale) · C°, art. 20, al. 2.
Le Premier ministre assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire, sous réserve des dispositions de l’article 13 (C°, art. 21 et art. 37). Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres (C°, art. 13).
Le Président de la République et le Premier ministre exercent aussi un pouvoir de nomination en conseil des ministres d’env. 500 hauts fonctionnaires (C°, art. 13) et d’env. 120 dirigeants d’établissements ou d’entreprises publiques (D. du 29 avr. 1959) : le Président de la République dispose de la compétence de principe, le Premier ministre sur délégation de ce dernier.
Chacun des ministres représente l’État ; ils sont juridiquement égaux et dirigent leurs administrations (pouvoirs hiérarchiques de nomination, d’organisation et disciplinaire). Ils ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire général : ils prennent des arrêtés sur habilitation textuelle et, au titre de leur pouvoir d’organisation du service, dans le cadre dégagé par CE, 1936, Jamart.
Les actes des membres de l’exécutif sont, en principe, contresignés par un ou plusieurs autres membres de l’exécutif (C°, art. 19 et 22), à défaut ils sont illégaux ; le contreseing du Premier ministre sur un acte du Président de la République lui transfert la responsabilité politique de l’acte. Par exception, les actes politiques du Président de la République ne sont pas contresignés (nomination du Premier ministre, pleins-pouvoirs, dissolution…) ; id. pour les actes du Premier ministre qui relèvent de son administration.
L’administration déconcentrée
Institution des préfets (pouvoir d’attribution) par la L. du 28 pluviôse an VIII.
« On peut gouverner de loin, mais on n’administre que de près » (adage).
Le préfet est « dépositaire de l’autorité de l’Etat » · D. du 29 avr. 2004.
« C’est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche » (BARROT O.).
Le dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution a été modifié par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 en substituant la mention « le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement » à l’ancienne version « le délégué du Gouvernement ».
« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » · C°, art. 72, al. der..
Le préfet a une compétence générale sur les décisions individuelles (D. du 15 janv. 1997) · L. d’orientation du 6 févr. 1992 et D. du 1er juill. 1992 portant Charte de la déconcentration.
=> La déconcentration devient le principe : les services déconcentrés exercent les compétences de droit commun ; les administrations centrales et les services à compétence nationale ne conservent que les missions présentant un caractère national ou légalement non délégables.
Et, le mouvement se poursuit : D. du 7 mai 2015 et L. du 21 fév. 2022 dite 3DS.
Le préfet est tenu à des obligations renforcées de loyauté et de réserve ; son statut emporte des restrictions particulières à l’exercice de certains droits collectifs.
Son autorité ne recouvre pas uniformément tous les services, mais la réforme de 2025 renforce sa coordination des services déconcentrés et des opérateurs, notamment sur les évolutions de l’offre territoriale de services publics, de soins et d’activités médico-sociales.
Le préfet dispose de la faculté de déroger aux arrêtés ministériels dans certains domaines et à certaines conditions · D. du 8 avr. 2020 ; cette faculté n’est pas contraire au principe d’égalité · CE, 2022, Asso. Les Amis de la Terre Fr..
Le pouvoir hiérarchique
Le supérieur hiérarchique dispose toujours, même sans texte, d’un pouvoir hiérarchique à l’égard de ses subordonnés · CE, 1936, Jamart.
→ ce pouvoir avait déjà été reconnu par CE, 1874, Lezeret de la Maurinie.
« Ce pouvoir n’a pour but que l’accomplissement de la tâche constitutionnelle d’exécution des lois » (CARRE DE MALBERG R.).
Deux limites :
- Ordre manifestement illégal · CE, 1944, Langneur ; devenu CGFP, art. L. 121-10 qui fixe la condition « de nature à compromettre gravement un intérêt public ».
Deux caractéristiques (CHAPUS R.) :
- un contrôle sur les personnes : pouvoir d’instructions via les ordres de service et les circulaires (CGFP, art. L. 121-10) ; le supérieur peut se substituer à son subordonné ;
- un contrôle sur les actes : pouvoir d’annulation, de réformation et d’évocation.
→ Ces pouvoirs s’exercent tant pour satisfaire à la légalité qu’à l’opportunité.
Pour les concours et examens : opposer déconcentration, décentralisation et recentralisation fonctionnelle dans une dissertation sur l’État territorial.