L’organisation et le fonctionnement de la juridiction administrative

« Juger l’administration, c’est encore administrer. » (PANSEY H. de, 1827)

Histoire et unité de la juridiction administrative

L’architecture du Code de justice administrative

Histoire de la juridiction

En 1790, l’Assemblée constituante écarte tant la création de tribunaux administratifs autonomes que l’attribution du contentieux administratif au juge judiciaire. Il en résulte une justice administrative retenue : les litiges sont tranchés au sein de l’administration, sous l’autorité du chef de l’État.

Interdiction faite aux juridictions judiciaires de troubler les opérations administratives · L. des 16 et 24 août 1790.

Réitération de cette interdiction · L. du 16 fructidor an III.

Cette situation n’est pas contraire à la séparation des pouvoirs au sens de Montesquieu, mais l’administration est alors juge et partie, dans un système de justice retenue.

D’un héritage reconnu à la modernisation

C° an VIII, art. 52 : création du Conseil d’État dans sa dualité fonctionnelle.

Fin de la justice retenue ; justice déléguée · L. du 24 mai 1872.

Suppression du pouvoir juridictionnel des ministres ; le Conseil d’État devient juge de droit commun en premier ressort jusqu’à la création des tribunaux administratifs · CE, 1889, Cadot.

L. du 28 pluviôse an VIII : création des conseils de préfecture, juridictions d’attribution, sous contrôle du Conseil d’État statuant en appel.

Création des tribunaux administratifs, juridictions de droit commun de premier ressort · D.-L. du 30 sept. 1953.

Création des cours administratives d’appel · L. du 31 déc. 1987.

Extension du filtrage aux présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel · CJA, art. R. 222-1.

Pouvoir d’injonction · CJA, art. L. 911-1.

Pouvoir d’injonction inséparable de la compétence en excès de pouvoir · TC, 1997, épréfet de Paris.

L’indépendance de la juridiction administrative est un PFRLR · Cons. constit., 1980, L. portant validation d'actes administratifs.

Compétence exclusive de la juridiction administrative pour l’annulation et la réformation des décisions administratives, sous réserve de transferts de blocs de compétence · Cons. constit., 1987, Conseil de la concurrence.

Compétence : diversité et unité

Généralités

Les règles de compétence sont d’ordre public · C., art. 34.

→ la compétence procède de la nature du litige, non des règles de fond applicables.

Compétence limitée aux autorités administratives nationales · CE, 1933, Sté Le Nickel.

Distinction selon que l’État agit en son nom ou pour une organisation internationale · CE, 1981, GIE Vipal.

🔍 FOCUS - La contrariété de jugements

En cas de décisions définitives inconciliables, rendues par les deux ordres sur un litige ayant le même objet et conduisant à un déni de justice, le Tribunal des conflits peut, saisi par une partie, juger lui-même le litige au fond · L. du 24 mai 1872, art. 15.

Pouvoir d’évocation du TC en cas de conflits négatifs (votée en prévision de l’affaire Rosay) · L. 1932.

Condamnation partagée de l’État et d’un assureur privé · TC, 1933, Rosay.

→ Le recours obéit aujourd’hui au D. n° 2015-233 du 27 février 2015 (art. 39).

Le recours pour excès de pouvoir est l’instrument caractéristique de la juridiction administrative : il assure l’effectivité du principe de légalité.

Diversité de la juridiction administrative

Juridictions de droit commun : compétence générale, soumises au CJA.

Juridictions spécialisées : compétence d’attribution, statuts propres, et Conv. EDH, art. 6 § 1.

Toutes relèvent du contrôle du Conseil d’État, en appel ou en cassation.

Inamovibilité : tradition pour le Conseil d’État ; L. du 6 janv. 1986 pour les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Avancement : ancienneté au Conseil d’État ; propositions du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel pour les magistrats.

Les juridictions spécialisées traitent des contentieux techniques ou de masse.

Elles rendent la justice au nom de l’État, seul responsable · CE, 2004, Popin.

Critère matériel de la juridiction · CE, 1953, De Bayo.

Possible dualité fonctionnelle · CE, 1969, L'Étang.

La collégialité est le principe de droit commun, mais ne constitue pas une exigence générale : le législateur ou le pouvoir réglementaire peut prévoir un juge unique, sous réserve du respect de l’indépendance, de l’impartialité et du contradictoire.

Unité de la juridiction administrative

« La justice est rendue de façon indivisible au nom de l’État » · CE, 2004, Popin.

Le président de la section du contentieux préside le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et la « troïka », ordonne les dépenses, inspecte les juridictions inférieures et règle certaines questions de compétence territoriale.

Principe du contradictoire, d’ordre public · CE, 1913, Téry.

Principe d’égalité des armes · CE, 1954, Barel ; CE, 2009, Perreux.

Les mécanismes d’unification contentieuse

Avis sur questions de droit

L. du 31 déc. 1987 ; CJA, art. L. 113-1 s..

Recevabilité : CE, 2017, B. ; CE, 2005, Cab. JPR ingénierie.

Irrecevabilité de la demande détournée : CE, 1995, Chevillon ; CE, 1997, Asso. locale pour le culte des témoins de Jéhovah de Riom.

La demande d’avis est un pouvoir propre du juge du fond, mesure d’administration insusceptible de recours et dépourvue de l’autorité de la chose jugée ; le Conseil d’État dispose de trois mois.

Les avis sont non contraignants, mais peuvent élaborer des règles nouvelles.

Homologation des transactions · CE, 2002, Synd. interco. des étb. du second cycle du second degré de L'Haÿ-les-Roses.

Renvoi possible à la jurisprudence antérieure · CE, 1995, Sté d’expertise comptable du Languedoc.

Règlement des juges / compétence

Principe général de régulation de l’ordre juridictionnel administratif · CE, 1999, Sté coopérative agricole de Brienon.

Décisions inconciliables, faculté de se saisir d’office · CE, 2001, Ternon.

Utilité antérieure du règlement des juges pour les incompétences négatives · CE, 1998, X..

Cas actuels : rejet sec en référé ; renvoi par le président de la juridiction saisie ; renvoi par le président de la section du contentieux à la juridiction territorialement compétente.

N.B. : l’incompétence territoriale ne peut plus être soulevée après la clôture de l’instruction devant le tribunal administratif, ni d’office devant la cour administrative d’appel ou le Conseil d’État.

L’organisation des juridictions de droit commun

Les ordonnances du 13 oct. 2016 ont réformé le statut des membres du Conseil d’État, des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ; une charte de déontologie existe depuis 2011 et a valeur législative depuis la L. du 20 avr. 2016.

Le Conseil d’État

Dualité fonctionnelle. CJA, art. R. 121-4 : conseiller et juger.

Cumul possible des deux fonctions, sous réserve d’aménagements · CE, 2010, Asso. Alcaly et a..

Consultation ponctuelle possible sur des questions particulières · CE, 1989, Port du foulard islamique.

« Je veux instituer un corps semi-administratif, semi-judiciaire, qui règlera l’emploi de cette portion d’arbitraire nécessaire dans l’administration de l’État » (NAPOLEON).

Avis sur projets de textes : obligatoires pour les projets de loi et certains décrets ; facultatifs pour les propositions de loi ; rendus publics depuis 2015.

Formations : assemblée, section du contentieux, chambres réunies, chambres, formation spécialisée « techniques de renseignement ».

Fin de la théorie des ministres-juges · CE, 1889, Cadot.

Compétence : attribution en première instance, résiduelle en appel, générale en cassation.

Cassation toujours ouverte, même sans texte · CE, 1947, d'Aillières.

Les décisions du Conseil d’État sont en principe insusceptibles d’appel : il statue souverainement. Restent toutefois ouvertes, dans les cas limitativement prévus, des voies de recours extraordinaires (rectification d’erreur matérielle, révision, opposition, tierce opposition ou réexamen après un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme).

Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel

Formations des tribunaux administratifs : ordinaire, élargie, plénière.

Formations des cours administratives d’appel : chambre, chambres réunies, plénière.

Magistrats administratifs en trois grades · CJA, art. L. 231-1.

Inamovibilité · CJA, art. L. 231-3.

Principe de collégialité, assorti de nombreuses dérogations en faveur du juge unique · CJA, art. L. 3.

Rejet à juge unique (CJA, art. R. 222-1) : désistement, incompétence manifeste, non-lieu, irrecevabilité manifeste, affaires en série, requête manifestement mal fondée…

Juge unique au fond (CJA, art. R. 222-13) : audience publique et rapporteur public dans certains contentieux.

Compétence territoriale : lieu de la décision ; à défaut, critères spéciaux (immeuble, contrat, fonction publique, visas, Paris si compétence indéterminée).

Tribunaux administratifs en premier et dernier ressort : référé-suspension, affaires de faible importance, refus de communication de documents…

Cours administratives d’appel en premier et dernier ressort : représentativité syndicale, fréquences radio, visas de films, éoliennes en mer, certaines décisions d’urbanisme commercial.

Procédure inquisitoriale : les parties s’adressent à la juridiction, qui communique les écritures.

Les garanties du procès administratif

Le droit au recours

CE, 1950, Lamotte.

Limites au recours effectif, notamment recours abusifs · CE, 2008, Cons. dpt'l de l'ordre des chirurgiens-dentistes de Paris.

Principe constitutionnel du droit au recours effectif · CE, 2005, Magerand.

Interdiction de saisir un tribunal administratif de certains actes = inconstitutionnelle · Cons. constit., 1996, L. organique portant statut d'autonomie de la Polynésie fr..

Pas de garantie du double degré · Cons. constit., 2004, L. complétant le statut d’autonomie de la Polynésie fr..

Droit à l’aide juridictionnelle · CE, 2001, Ép. Hofmann.

Droit au recours et obligation positive pour les États, mais accès réglementable sous contrôle de proportionnalité · Conv. EDH, art. 6 § 1 et 13.

Le référé-liberté assure une protection renforcée en urgence.

Les actes de gouvernement échappent au recours.

CE, 1962, Salan ; CE, 1962, Canal, Robin et Godot ; CE, 1989, Allain.

Le ministère d’avocat

Exception : les actes de désistement peuvent toujours être signés par les parties (CE, 2010, Rigat).

Un recours pour excès de pouvoir (REP) assorti d’une demande d’indemnisation ≠ plein contentieux, sauf texte · CE, 2011, Marcou.

En dehors des hypothèses obligatoires, représentation libre possible, sous réserve de prouver le mandat.

CE, 1952, Syndicat régional des quotidiens d'Algérie ; CE, 2008, Boutiche ; CE, 1959, Cne d’Huez.

Écritures sans avocat au Conseil écartées d’office lorsque le ministère est obligatoire · CE, 1956, Teulières.

Mandat ad litem ; mandat spécial pour les représentants non avocats · CE, 1991, Synd. des commerçants non sédentaires de la Savoie.

L’action en désaveu

Les parties peuvent désavouer les actes de leurs avocats · CJA, art. R. 635-1 à R. 635-3.

Ministère d’avocat requis · CE, 1962, Lebon.

Action devant la juridiction ayant connu de l’affaire · CE, 1999, Tella Tatekeua.

Uniquement actes accomplis ; CE, 2004, Frugier : pas les carences · CE, 1992, OPAC du dpt. de la Seine-Maritime.

→ elle provoque la nullité de la décision juridictionnelle fondée sur les actes annulés en désaveu.

L’impartialité et le délai raisonnable

L’impartialité

Statut des magistrats et garanties d’indépendance · L. du 6 janv. 1986.

Publicité des audiences · O. du 12 mars 1831 ; CJA, art. L. 6.

Impartialité personnelle. CE, 2007, Djurdjevac : lien si étroit qu’il pollue l’égale considération due aux parties.

Impartialité fonctionnelle : fonctions exercées dans une même affaire et prise de position publique, individuelle ou collective.

Ex. CE, 1973, Arbousset, CE, 1990, Asso. pour un développement harmonieux de Saint-Gilles et de sa région, CE, 2000, Sté Labor Métal.

Dualité fonctionnelle du Conseil d’État

Celui qui connaît d’une affaire à titre consultatif ne peut siéger au contentieux si la question est la même · CEDH, 2006, Sacilor-Lormines c. Fr. ; CEDH, 2003, Kleyn c. Pays-Bas.

Exclusion en cas d’avis consultatif sur l’acte attaqué · CJA, art. R. 122-21-1.

Communication de la liste des membres ayant délibéré · CJA, art. R. 122-21-2.

Non-communication de l’avis non publié au contentieux · CJA, art. R. 122-21-3.

Rapporteur public

Le rapporteur public expose publiquement, en toute indépendance et impartialité, son appréciation sur les questions de fait et de droit ainsi que son opinion sur la solution du litige. Il ne représente aucune partie.

D. du 1er août 2006 : il ne participe pas au délibéré dans les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel et y assiste sans y prendre part au Conseil d’État.

Réserve s’il se comporte comme un procureur · CE, 2001, Razel Frères.

D. du 7 janv. 2009 : parole possible après ses conclusions, sens communiqué à l’avance, note en délibéré. Cette communication doit intervenir dans un délai raisonnable permettant aux parties de préparer leurs observations (CE, 26 mai 2026, n° 501063 : 41 heures incluant un week-end est insuffisant).

Ni l’impartialité ni une règle générale de procédure ne font obstacle à ce qu’un même rapporteur public conclue dans une même affaire en première instance puis en appel · CE, 11 mars 2026, n° 497920.

Communication possible du projet de décision · CE, 2006, Marc-Antoine.

Procédés favorisant l’impartialité

Le délai de jugement : responsabilité de l’État

Appréciation globale (CE, 2002, Magiera) et particulière à chaque instance (CE, 2009, Helloco) : une instance spécifique particulièrement longue peut ouvrir droit à indemnité (CE, 2009, Ville de Brest).

Dies a quo : requête, recours administratif préalable obligatoire (RAPO) (CE, 2016, Sté Stud’Arts), parfois recours facultatif (CE, 2016, Jarraud).

Dies a quem : notification de la décision, sauf mesures d’exécution spécifiques (CE, 2010, Mafille).

Seule la durée excessive est indemnisée. L’appréciation demeure concrète : aucun seuil chiffré ne dispense le juge de prendre en compte la complexité de l’affaire, le comportement des juridictions et du requérant, ainsi que la nature et l’enjeu du litige.

Cette garantie s’impose également aux juridictions administratives spécialisées ; l’État répond du fonctionnement de la justice rendue en son nom.

Compétence exclusive du Conseil d’État, sauf développements judiciaires ou saisine du Tribunal des conflits ; RAPO devant le ministre de la Justice.

Pour les concours et examens : bon angle pour dépasser la seule histoire institutionnelle et montrer que l’organisation juridictionnelle est aussi une question d’effectivité du droit au recours.

Références : Untitled.